Juan Carlos Hallak es licenciado en Economía (UBA) y doctor en Economía (Universidad de Harvard). Es docente universitario y se desempeña como investigador del Conicet en el Instituto Interdisciplinario de Economía Política de la Universidad de Buenos Aires. Experto en comercio internacional y desarrollo económico, en esta charla con el equipo de Movimiento al Desarrollo (MAD), analiza las razones que explican el estancamiento exportador de la Argentina. Sostiene que, a los problemas de estabilidad macro, se suman las dificultades del sector privado de articular un proyecto de país, del sector público en establecer cooperación con las empresas y por una mirada estrecha sobre el potencial exportador del país. “Todos buscan la bala de plata, el sector que nos salve, esa gran inversión. No nos va a salvar una cosa. Es el acumulado, la actividad sostenida de muchas empresas que inviertan, que mejoren, que innoven”, sostiene.
Foto: Hernán Zenteno / La Nación
El país tiene una de las peores tasas de crecimiento económico de los países sudamericanos. Básicamente no crecemos desde hace más de una década. ¿Cuáles son las razones de nuestra inestabilidad macroeconómica?
Nuestra inestabilidad macroeconómica es el gran motivo por el cual no estamos creciendo. Esa inestabilidad afecta a lo productivo: es difícil hacer planes, no hay crédito a largo plazo, el foco de la gestión pública y privada está puesto en cómo atravesar estas aguas turbulentas en vez de estar pensando cómo mejorar la productividad. Eso es un contexto muy malo para la innovación, la eficiencia, las mejoras de calidad y para todo lo que se necesita para ser competitivo e insertarse internacionalmente. Y en parte, no logramos la estabilidad macroeconómica porque no hay consensos políticos sobre temas centrales como la manera en hay que distribuir un ingreso que no alcanza o qué tipo de orientación exportadora queremos tener. Son unas cuantas cosas en las que no tenemos acuerdos básicos.
Hablando de esta falta de consensos, pareciera que hay una contradicción histórica que no se logra superar. Por un lado, algunos sectores más modernos, como el agro, que son generadores de divisas, compiten en el mercado internacional y, por lo tanto, tienen posiciones favorables al libre comercio, pero no son intensivos en mano de obra. Por el otro, sectores que sí lo son, más dedicados al mercado interno y que necesitan protección. Parecen antagónicas esas miradas. ¿Esa dicotomía sigue siendo actual en Argentina? ¿Cuáles son las vías para superarla y construir esos consensos que saquen al país del péndulo?
Sí, sigue presente. Tenemos un problema: ninguno de los grandes sectores productivos tiene vocación de presentar a la sociedad un proyecto de país. Están a la defensiva. La industria es incapaz de proyectar una idea de una industria de futuro. Está a la defensiva porque hubo muchas veces aperturas muy fuertes, muy rápidas y mezcladas con apreciación cambiaria. Entonces también la industria ha sufrido mucho por malas políticas económicas. Nunca en Argentina se planteó una apertura gradual y en condiciones macro relativamente estables. El agro estaría en la posición más fácil para asumir esa visión de país de futuro. Se ha modernizado muchísimo. Sin embargo, no logra plantear cuáles son las políticas necesarias para profundizar esa modernización y sale el tema de las retenciones inmediatamente, que traba toda otra discusión. Los servicios son los que quizás más fácilmente podrían tener una visión de futuro. Pero no llegan tampoco a arrogarse esa responsabilidad. Han defendido lo suyo bien, tienen su régimen especial, pero no alcanza con eso. Entonces hay un problema profundo en Argentina, que es que está todo trabado, con cada cual defendiendo lo suyo. Y no se resuelve. Quizás con una macro ordenada, por ejemplo, sea mucho más fácil plantearle a la industria un horizonte de salida, que aunque no le guste en el corto plazo, pueda ir adaptándose a una mayor integración al mundo. Me gustaría que ese proceso se dé con buena política pública de apoyo a esa transformación y me da miedo que no se haga así.
Existe una suerte de consenso de fuerte crítica al rol del Estado en los últimos 20 años, en particular a su intervención en la economía y su regulación. ¿Qué rol tiene en este contexto el Estado? ¿Su responsabilidad es ordenar la macro, sacar el cepo, desregular y abrir y que después el mercado genere crecimiento con más innovación y productividad o hay algo más que tenga que hacer?
La pregunta es muy relevante en un país que se plantea ciertos márgenes más finos de mayor o menor intervención. Hay muchas decisiones que distintos países hacen para un lado o para el otro: cuánta regulación y cuánta intervención, que a veces no tiene que ver con regulación sino con qué programas y regímenes tener. En términos regulatorios siempre se diagnostica que Argentina está sobre regulada. Puede ser que lo esté, sobre todo en aspectos asociados con la macro. Pero no tengo ese diagnóstico más allá de la macro, excepto tal vez en cuestiones de sobreregulación en convenios colectivos. No creo que sea un obstáculo central al crecimiento. Después hay un problema más básico en Argentina que es que el Estado no hace bien lo que tiene que hacer, sea poco o mucho. Entonces ese es el problema que hay que resolver. Por eso me resisto a poner tantas fichas en esa discusión tan fina. Porque de nada me sirve discutir si AYSA tiene que ser estatal o privada cuando no sabemos ni manejarla bien como empresa pública, ni sabemos regular bien a una empresa privada de agua, que siempre va a estar regulada. Y no sabemos generar programas buenos de mejora de la productividad. El gobierno, que es tan anti intervencionista, está haciendo (NdR: al momento de esta entrevista el RIGI era un proyecto en discusión, que finalmente se sancionó en junio de 2024) un régimen de intervención fuertísimo que es el RIGI (Régimen de Incentivo a las Grandes Inversiones), de exención fiscal. Está diciendo: elijo las grandes empresas que tienen grandes programas de inversión, les perdono impuestos y les aseguro ciertas cosas. Pero no es obvio que hay que tener un régimen así ni que tenerlo sea bueno. De hecho, la elección de “ganadores” a quienes darles beneficios fiscales o subsidios es lo que se propagó siempre que no hay que hacer desde ese sector y, sin embargo, es lo que están haciendo. Hay una contradicción.
¿Hasta dónde la Argentina, para atraer inversiones al menos en el corto plazo dada su volatilidad, necesitaba un régimen especial como el RIGI?
El argumento es que sin un régimen así nadie va a invertir en grandes montos. Es verdad que hoy Argentina genera mucha incertidumbre en un proyecto de inversión. Pero justamente creo que ante tanta incertidumbre no es tan obvio que el RIGI te mueva el amperímetro en una decisión de inversión. Y por otro lado, tenés el costo fiscal. En estos días (NdR: la entrevista se realizó en XXX) aparecieron los primeros proyectos. Me parece que se iban a hacer de todas formas. Ahora van a pagar menos y, ante la situación fiscal que tenemos, estamos perdiendo recursos. Entonces hay un costo de tener un régimen así. En ese balance costo-beneficio, creo que hoy es mayor el costo. Por eso no lo hubiera hecho. Y también en la proyección. Mañana va a venir un gobierno que va a decir que estas empresas están pagando menos de lo que deberían, les van a hacer pagar y eso posiblemente vaya a juicio. Pasó con Axel (Kicillof) y las estatizaciones: ganó para el hoy y perdió, perdimos, el juicio en 10 años.
¿El Estado tiene que apostar por ciertos sectores para que el país genere más divisas?
Cuando uno habla de “apuesta”, la pregunta es qué quiere decir. Yo quiero distinguir dos dimensiones. Una que tiene que ver con poner recursos fiscales, principalmente exenciones impositivas. Por ejemplo, la economía del conocimiento tiene un régimen especial, eso es un tipo de apuesta. La otra es priorizar bienes públicos, insumos públicos que ayudan a esos sectores. Por ejemplo, invertir en un laboratorio, en un sistema de trazabilidad, en una campaña de promoción de marca sectorial. El Estado puede invertir de muchas maneras sin dar exenciones impositivas. Estoy muy en contra, en el contexto de la Argentina actual, de decisiones de apuestas en términos de incentivos sectoriales impositivos. Pero sí tenés que “apostar” en términos de priorizar qué tipo de bienes públicos construir porque suelen tener especificidad sectorial, además de los esfuerzos de gestión en la construcción de esos bienes públicos. Esos sectores llamados “estratégicos” en realidad no son estratégicos, son los obvios. Lo estratégico es entender el potencial y decidir, aunque no se vea tan claro hoy. Es una visión de largo plazo. Cuando se destacan estos cinco grandes sectores, no veo demasiada estrategia. Bueno, sí, hay una estrategia implícita, que pasa por alto que hay todo un potencial dormido, pero que no sabemos bien cuál es. En cada sector hay miles de cosas que se tienen que resolver colectivamente, que tiene que resolver el sector público coordinadamente y que tiene que resolver la interacción público-privada. Por ejemplo, Europa puso nuevas medidas de “libre deforestación”. Si no mostrás que el producto está libre de deforestación, por ejemplo en la soja y en la carne, vas a tener problemas de acceso a ese mercado. ¿Cómo se demuestra eso? Eso es una demostración colectiva. Tienen que hacer un sistema que diga cómo cada empresa que va a vender demuestra que no viene de una zona deforestada. La parte de negociación internacional la tiene que hacer el sector público. Todo esto para cumplir un objetivo colectivo de generar la credibilidad de que algo no viene en una zona deforestada. Eso implica sistemas confiables de trazabilidad y de certificación. Es todo un trabajo de construcción entre el sector público y el privado. Es un ejemplo simple, concreto, que en este caso de hecho está sucediendo, sobre cómo tendría que trabajarse sistemáticamente la productividad y competitividad en todos los sectores.
Decís que en realidad los sectores estratégicos más que estratégicos son obvios. Y que en cambio hay que apostar al potencial dormido de la Argentina. ¿Cómo se apuesta por algo que no sabés qué es?
Creo que en todos los sectores hay oportunidades de agregación de valor a trabajar y de acción colectiva para hacerlo. Entonces la pregunta es ¿qué hacer para que eso surja? Más que el producto quiero hacer énfasis en el proceso. En cada sector hay que hacer cosas distintas. Tenés temas de todo tipo, desde capacitación de los recursos humanos, promoción, infraestructura, servicios de calidad, ayuda en la promoción comercial, financiamiento y facilitación de comercio, innovación. Tenés muchos temas e instrumentos para que esos temas avancen. El problema no es que estas cosas no se hacen, es que se hacen poco y no se hacen bien, y no se hacen en el marco de una estrategia general de a dónde querés ir, qué es lo que querés lograr. El proceso que falta es el foco público-privado en pensar y trabajar la competitividad, los problemas de inserción internacional y cómo moldear la construcción de bienes públicos para dar sustento a esos objetivos. En general, el productor tiene que entender el mercado externo para saber qué producir y así exportar. Pero tiene que estar atado a las herramientas de ayuda de tipo productivo desde el INTI, INTA, muchos instrumentos que existen hoy. Pero tienen poca plata y se usan mal. Tenemos la Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional (AAICI), que tiene muy poco financiamiento. Es un pilar de lo que tendría que ser la inserción internacional de Argentina que, a su vez, es un pilar de lo que tendría que ser el desarrollo productivo. Siempre se discutió si la agencia tenía que estar en la Cancillería o en Producción. Pero acaba de pasar (NdR: en junio de 2024) a la Secretaría General de la Presidencia que no tiene conocimiento ni agenda sobre el tema. Esta manera improvisada solo logra que lo que haga la agencia no tenga mucho efecto y se manosea a una institución que justamente su desafío es crear capacidades a partir de la continuidad y del apoyo. Cuando se discute qué hay que hacer, diría “no meter la pata, saber a dónde uno apunta y trabajar consistentemente en función de eso”. Son 100 cosas que hay que hacer, no hay una bala de plata.
¿Hay algún caso exitoso de acción colectiva del sector privado en coordinación con el público que puedas mencionar?
Chile fue desarrollando ciertos sectores a partir de la acción pública como el salmón o la madera. Es el prototipo de la economía más neoliberal de América Latina y, sin embargo, la acción y la intervención pública que tienen, que quizás es menos amplia, es mucho más contundente, continua en el tiempo y es más eficaz. Hacen un montón de cosas que acá no se hacen; se dice que se hacen pero no se hacen. Por ejemplo, son muy fuertes exportadores de frutas. Para este sector es muy importante la investigación, que es un bien público. Porque descubrís una semilla, una forma de plantarla y de trabajarla, el paquete tecnológico asociado de esa semilla. Y eso después lo pueden usar todos, no se lo apropia una empresa. Por eso están los INTA en todo el mundo, que investigan porque es más natural que lo haga el sector público y después haga disponible eso a un montón de productores que lo van a usar. Chile tal vez no tiene un INTA tan fuerte como nosotros pero lo compensa por otro lado. Por ejemplo, apoya la participación de empresas en consorcios de investigación internacionales. ProChile, que es el equivalente a nuestra vapuleada AAICI, cumple un rol importantísimo en gestionar ese apoyo. Es una política eficaz y consistente y terminan las empresas locales participando de alguna manera en esfuerzos de investigación, teniendo semillas nuevas y son una potencia en exportación de frutas que nosotros no somos. Exportan 7.000 millones de dólares de frutas. Nosotros no llegamos a 1.000.
En el mundo, en particular en Estados Unidos, se habla de la llamada “nueva política industrial”. ¿Qué es y cómo se diferencia de la vieja política industrial?
Mucho de la nueva política industrial se parece a la vieja. Subsidios, exenciones impositivas y protección son los viejos instrumentos y son una parte esencial de lo que es la nueva política industrial. Lo que tenés ahora es que está bastante más focalizada, en energías renovables, en tecnología avanzada en los microchips, en la transición verde. En el sector de autos eléctricos, por ejemplo, no es simplemente subsidio a la construcción de nuevas plantas industriales, sino lisa y llana protección comercial.
¿Tiene sentido que la Argentina tenga una nueva política industrial?
Creo que no. No quiero ser dogmático ni ideológico con respecto a eso. Pero creo que en el contexto argentino actual, donde hay inestabilidad desde hace tanto tiempo, no tiene sentido decir en qué vas a apostar cuando no tenés la capacidad de identificar dónde está el verdadero potencial. Concentrate en tener las condiciones estables, en que funcione bien el Estado y en proveer las cosas básicas. Como te decía, la agencia de promoción de exportaciones de Chile funciona mucho mejor que la de Argentina. Preocupate porque funcione bien, que tenga las capacidades para hacer las cosas básicas que hace cualquier agencia. Falta mucho de las políticas básicas de apoyo al sector productivo. No tenemos recursos fiscales, entonces no nos gastemos la poca plata en exenciones fiscales ni en amplios subsidios. Gastemos en cosas que salen mucho menos plata, que son todos estos insumos y bienes públicos que hace falta para apoyar a los sectores productivos, que están faltando porque venimos de años de no darle bolilla a la competitividad. En 10 o 15 años rediscutamos todo, pero hoy para mí no tiene sentido.
Se plantea que en los próximos cinco años, además de los dólares que históricamente genera el agro, se van a sumar todo el sector de hidrocarburos con Vaca Muerta y el potencial enorme de la minería con el litio y el cobre. Esto puede ser un atenuante al recurrente problema de escasez de divisas. ¿Argentina efectivamente está entrando en una nueva oportunidad?
Sí. La minería va a ser más lenta quizás. Vaca Muerta es lo más rápido. El agro extensivo no es tan claro cuánto más puede generar, pero seguro puede más. Entonces sí, hay que aprovecharlo. Hay que desarrollar Vaca Muerta, hagámoslo antes que se complete la transición energética. Y eso nos dará un aire para la macroeconomía. El riesgo es dilapidar eso. Eso ya lo vivimos con la soja cuando fue la siembra directa. Hubo mucho más dólares y se dilapidaron. Se construyeron cosas también, por ejemplo se invirtió en mejores rutas. Pero en gran medida subió el gasto público, lo que terminó siendo peor porque se incrementó el Estado a niveles insostenibles. El riesgo es que de nuevo te montes sobre esto para incrementar el gasto. La soja es renovable. Esa expansión se mantuvo. Con Vaca Muerta no sé cuánto puede durar, son recursos no renovables. Hoy pareciera que ese riesgo no está con Milei. Pero no sé qué puede pasar en algunos años. Y las elecciones políticas también pueden cambiar ante la abundancia. Entonces, veo un riesgo. No es obvio que el desarrollo de estos sectores traiga bonanza a largo plazo.
A modo de conclusión ¿cómo imaginás entonces el desarrollo de la Argentina de acá en el mediano plazo?
Me lo imagino de a poco. En general, todos buscan la bala de plata, el sector que nos salve, esa gran inversión. No nos va a salvar una cosa. Es el acumulado, la actividad sostenida de muchas empresas que inviertan, que mejoren, que innoven. Hay inversión todos los días. Hoy vi una empresa de resortes que amplía la planta. Y pensás: “¿Cómo de resorte? ¿Cómo compite con China, puro metal, puro acero?”. Y lo hacen. Hay un montón de empresas que compiten, de todos los sectores. Hay que apoyarlas. Si fuera el presidente estaría todo el tiempo hablando de la exportación y estaría yendo a todos lados con la AAICI. Les diría a las empresas: no me vengan a pedir beneficios, muéstrenme cómo apuestan a la exportación. Me sacaría fotos con los productos diferenciados argentinos. Son 10.000 empresas que exportan, 5.000 más o menos consistentemente. Podría haber muchos más. Es imaginarme una Argentina que trabaja para la innovación y para la inserción internacional, no solo para la venta al mercado interno. En los distintos sectores hay muchos jóvenes que manejan empresas, que quieren estar ahí, dando todo para hacerlas crecer, también para tener éxito en el exterior. En el agro, en la industria, tan vapuleada. Tenés jóvenes industriales que se sienten orgullosos, que hablan de sus empresas, que quieren mejorarlas. En el agro también está lleno de jóvenes innovadores, con un empuje increíble. En los servicios es súper visible. Yo regularmente visito empresas. El potencial existe, es real. Hay que reconocerlo y apoyarlo. Es algo tan simple, parece tan obvio, pero no se hace. No lo ves en el discurso ni en la acción presidencial o del gobierno. Se incentiva a la multinacional con el RIGI. Esa es la imagen de la Argentina que se proyecta. Pero hay otra Argentina que existe, que hoy está vapuleada. Es una Argentina potente, que podría ser mucho mejor. Una pena para mí que no se reconozca eso y no haya un foco de política pública puesto en eso. Se necesita coordinación dentro del Estado. Es muy difícil porque son áreas distintas, muchas que ni siquiera tienen como objetivo la exportación o la competitividad. El ANMAT, por ejemplo, mueve muchas manijas que afectan la competitividad de sectores: cosméticos, farmacéuticos, equipamiento médico. Son sectores productivos importantes. Ellos manejan muchas palancas regulatorias que los afectan pero tienen otro objetivo prioritario, que es el control de la salud. Si no los ponés a trabajar en conjunción con otras áreas que sí tienen el objetivo de la competitividad, no lo van a hacer. Es un clásico eso. Este esfuerzo de coordinación de la agenda productiva tiene que estar apoyado desde arriba. Tiene que haber un presidente que monitoree y apoye esa agenda. Si no, la gente que intenta ocuparse de eso está muy abajo en el escalafón y no tienen el poder para manejar muchas palancas regulatorias y convocar a otros. Además no tienen recursos ni apoyo. Por eso no hay buena política productiva.
