El sistema previsional argentino tiene más de 100 años de historia, durante los cuales se ha asentado como el principal componente de la política social del país. Si bien está diseñado formalmente como un esquema contributivo (donde los trabajadores activos y sus empleadores realizan aportes y contribuciones, generando así derechos a percibir beneficios) en la práctica ha operado como una combinación de componentes contributivos y no contributivos a lo largo de casi toda su historia.
El sistema fue diseñado y opera como una política pública, cuyos objetivos son asegurar ingresos básicos para toda la población adulta mayor y, a la vez, facilitar una continuidad en los niveles de consumo al momento de retirarse del mercado de trabajo. Muchas personas tienen arreglos propios (mediante ahorros) o familiares para financiar estos consumos, y eso es valioso y debe ser alentado, pero la política pública debe focalizarse en asegurar ingresos, más allá de los arreglos individuales.
El sistema actual tiene una muy alta cobertura. Entre un 90% y un 95% de la población mayor de 65 años percibe un beneficio, y los haberes actuales son cercanos a los promedios históricos. El costo total (incluyendo todos los esquemas nacionales y provinciales de jubilaciones, pensiones y retiros) está en torno al 10% del PIB. En un contexto de envejecimiento poblacional que sumará presión a las necesidades de financiamiento, los principales desafíos de la política consisten en contener el gasto total, preservando la cobertura y el valor de los haberes, para lo que es necesario hacer el sistema más eficiente y equitativo.
Los principales problemas se vinculan a la muy alta fragmentación, ya que, además de régimen general de ANSES que todos conocemos, hay cerca de 200 esquemas “de excepción”, entendiendo como tales a reglas por las que distintos colectivos acceden a beneficios en mejores condiciones que en el régimen general (sea por la edad de retiro, los años de aportes requeridos, la fórmula de cálculo del haber inicial o la movilidad de los beneficios). En la práctica, estas excepciones son muy poco excepcionales: cerca de un 40% del total de beneficios que se pagan hoy en Argentina proviene de uno de estos esquemas.
Adicionalmente, el régimen general también tiene problemas que deben ser atendidos. Entre estos, los principales son:
- Las reglas sobre acceso a beneficios son injustas, con criterios arbitrarios que generan inequidades. Entre ellos, el más grave es el requisito de tener 30 años de aportes para acceder a una jubilación: quienes no alcanzan ese mínimo pierden todos sus aportes sin generar derecho alguno. Esto además de ser injusto genera incentivos para evitar esta regla, sea individualmente o en forma sistémica, como es el caso de las moratorias previsionales (que explican el 70% de las altas en el régimen general de los últimos 20 años). Además, quienes desean ahorrar voluntariamente para mejorar sus haberes en el futuro tienen serias dificultades para encontrar instrumentos confiables y de fácil acceso.
- La acumulación de promesas incumplibles y crisis macroeconómicas derivó en incumplimientos sistemáticos por parte del Estado. Desde hace al menos 40 años que las distintas gestiones aplican criterios de actualización de salarios o movilidad de haberes que no son consistentes con el marco legal vigente, lo que deriva en cientos de miles de juicios y graves inequidades.
- La edad mínima de retiro (actualmente en 60 años para las mujeres y 65 para los varones) es inflexible y no se adapta a la realidad, donde existe una alta heterogeneidad en las necesidades y deseos de distintas personas, una tendencia sostenida a extender la vida y mejorar las condiciones de salud de la población y una necesidad de la sociedad de promover la permanencia en actividad de los trabajadores productivos.
- Los beneficios por invalidez tienen dos esquemas independientes, uno para un sector relativamente reducido de la población que tiene empleo formal estable y otro para el resto, con reglas distintas, problemas de transparencia y, en todos los casos, muy poca capacidad de prestar ayuda a los beneficiarios para lograr superar situaciones temporales y recuperar la capacidad de trabajar.
- En el caso de las pensiones por fallecimiento, Argentina es uno de los países más generosos del mundo en cuanto a la protección de cónyuges de trabajadores o jubilados/as fallecidos. En todos los casos otorga beneficios vitalicios (¡incluso si el viudo o viuda es una persona de 25 años en actividad!). Eso hace que en nuestro país haya, en el régimen general de ANSES, unas 8 pensiones por fallecimiento por cada 10 jubilaciones, mientras que en los países de la OCDE hay 2.2 pensiones cada 10 jubilaciones. Al mismo tiempo, y a diferencia de lo que ocurre con los beneficios por vejez o invalidez, no hay ningún tipo de pensión por fallecimiento si el trabajador fallecido no era formal.
Todo deriva en una muy alta ineficiencia del sistema. Si los beneficios estuviesen limitados a la población mayor de 65 años residente en el país, los recursos que en la actualidad se destinan a jubilaciones y pensiones alcanzarían para pagar un haber medio de aproximadamente el doble que el actual. Las razones de esta enorme brecha se encuentran en el alto número de beneficiarios menores a 65 años (cerca de 2.5 millones), beneficiarios con más de un beneficio (más de 1 millón) y los altos haberes de muchos esquemas de excepción.
En función de este diagnóstico, parece fundamental avanzar con una propuesta de reforma integral, que reordene todo el sistema. La misma debería basarse en cuatro principios:
- Inclusión, para sumar a quienes estén excluidos sin reglas arbitrarias que luego motiven excepciones.
- Impacto distributivo, para sostener un efecto progresivo sobre la distribución del ingreso.
- Equidad, asegurando igual tratamiento a personas con historias laborales similares.
- Sostenibilidad, evitando que el gasto previsional escale en el mediano y largo plazo como consecuencia de la dinámica demográfica.
La propuesta se debería enfocar en los siguientes aspectos:
- Movilidad: La movilidad de los haberes tiene como objetivo único proteger el poder adquisitivo de los haberes. Por ello, debe establecerse un esquema que vincule los ajustes al índice de precios al consumidor, evitando rezagos o demoras que generen efectos no buscados, y establecer un mecanismo que permita ajustes periódicos adicionales en función de los aumentos en salarios reales.
- Fragmentación: Debe plantearse como objetivo la unificación de todos los regímenes previsionales en un único esquema nacional. Esto será necesariamente un proceso lento y con negociaciones políticas.
- Cálculo de haberes en el régimen general: Adoptar un esquema de haberes que combine un haber básico universal con uno proporcional a la historia completa de aportes realizados al sistema.
- Edad de retiro: Avanzar en el objetivo de postergar la edad de retiro efectiva, ofreciendo incentivos para quienes así lo hagan, asociando a la vez la edad de retiro legal a los cambios en la expectativa de vida.
- Pensiones por fallecimiento: Limitar el tiempo de percepción de este beneficio para viudos/as jóvenes y establecer una regla que evite la acumulación de prestaciones básicas para beneficiarios de jubilación y pensión.
- Beneficios por invalidez: Unificar los esquemas contributivos y no contributivos bajo el modelo actual de otorgamiento a través de comisiones médicas, con instancias de revisión y apelación.
- Ahorro previsional voluntario: Regular y promover un sistema de ahorro previsional voluntario (individual o colectivo) que permita mejorar los beneficios futuros en base a ahorros durante la vida activa.
